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DONNADIEU Francois-Xavier

DONNADIEU Francois-Xavier

Né le 9 septembre 1942
Marié – 3 enfants


Conseiller maître honoraire à la Cour des Comptes


Institut d'études politiques (IEP, Paris)
Doctorat de droit
Diplôme de criminologie
Ecole supérieure de guerre
 
Ecole spéciale militaire (ESM) de Saint-Cyr-Coëtquidan (1962-1964)
Ecole d'application d'artillerie de Châlons-sur-Marne (1965)
Ecole des officiers de la gendarmerie nationale (1973)
Commandant la compagnie de gendarmerie de Salon-de-Provence (1979-1981)
Chargé des affaires juridiques
     à la Direction générale de la gendarmerie (1982)
Conseiller référendaire à la Cour des Comptes (1985)
Maître de conférence en droit public à l'IEP de Paris (1985-1991)
Maître de conférence en finances publiques à l'ESM de Saint-Cyr (1989-1996)
Directeur de cabinet
     de M. Jacques Godfrain, Ministre délégué à la Coopération (1996-1997)
Secrétaire général
     du Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables (depuis 1998)
Conseiller maître à la Cour des comptes (depuis 1998)
 
Distinctions
Officier de la Légion d'honneur
Commandeur de l'ordre national du Mérite

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De la pratique du bouc émissaire

Publié dans A tout un chacun

Les gouvernants préfèrent le plus souvent fédérer leur peuple contre un ennemi commun plutôt qu'autour d'un défi à relever ; il est plus facile en effet de fédérer contre, en s’appuyant sur les peurs, que de fédérer pour un objectif ambitieux nécessitant l'effort de tous.

Cet ennemi peut se trouver à l'intérieur du pays ; on se rappelle les catégories sociales spoliées ou persécutées à telle ou telle période de notre longue histoire : les juifs, les tziganes, les immigrés, les communistes, les monarchistes, les catholiques, les protestants… Mais il se situait le plus souvent au-delà de nos frontières, avec des variantes selon les différentes époques de notre monarchie ou de nos Républiques : l'Angleterre, l'Espagne, l’Italie, l'Autriche, la Prusse, les révoltés de nos colonies, le bloc soviétique…

Depuis quelques des années, il apparaît plus facile de stigmatiser non des ennemis physiquement identifiables mais plutôt des notions abstraites, des ennemis sans visage, des personnes morales anonymes, des collectifs difficilement identifiables par nature, d’autant plus faciles à mettre en cause qu’ils ne sont pas susceptibles, étant irréels, de pouvoir se défendre. C’est l'adversaire idéal pour les tribuns démagogues ou pour les gazettes en mal de sensationnel, préoccupés de faire vite et approximatif en fondant leur raisonnement sur des pseudo-postulats !

L'Europe, le Marché, l'Argent, l’Entreprise, les Banques, les Agences, les Traders, les Fonds de pension constituent autant de boucs émissaires commodes, invoqués dans les cafés de commerce mais aussi, trop souvent, dans des débats et des articles se voulant sérieux, par les politiques comme par les journalistes ! Une sorte d'amalgame commode, d'abstraction facile, permettant d'aller au bout d'une démonstration sans effort, et de résoudre les questions les plus graves par des pirouettes dialectiques destinées à convaincre superficiellement des auditeurs ou des lecteurs trop enclins à rentrer dans un jeu simplificateur. Car cet exercice facile leur permet de se sentir compris et de croire à une vérité magique qui va calmer leur angoisse en désignant les coupables et en leur évitant  l’effort de remise en cause personnelle pourtant nécessaire.


L’Europe par exemple n’a pas de réalité concrète en dehors des pays qui la composent ; et seules ses institutions et ses décisions peuvent être stigmatisées ! Encore faut-il préciser lesquelles et pourquoi ! L'argent n'est pas plus susceptible de responsabilité, c'est un simple moyen d'échange et de thésaurisation ; et seuls ceux  qui échangent et thésaurisent sont susceptibles de se voir mis en cause pour leurs actes ou pour leurs méthodes. L’Entreprise, les Banques, la Presse  sont aussi fréquemment invoquées pour expliquer les excès, les crises, les abus. Encore faut-il préciser qui ? Quoi ? Quand ? Comment ? Pourquoi ?


Le Marché est l’ennemi privilégié depuis les dernières crises, notion très commode car personne ne se sent particulièrement visé : ni ceux qui cherchent des capitaux ni ceux qui placent leur argent, qu'ils le fassent directement ou indirectement par l’intermédiaire des Etats ou par les Institutions financières ; ainsi peut-il arriver que le citoyen salarié puisse avoir à se plaindre du citoyen actionnaire, comme le travailleur actif du futur retraité, ou le contribuable de l’épargnant. Sont-ce les traders qui sont responsables de tous nos malheurs ? Sont-ce les prêteurs ou les emprunteurs ? Ou, plus commode encore ne  sont-ce pas les spéculateurs ? Les performances de l'informatisation à outrance permettant des millions de transactions immédiates à travers le monde entier ne sont-elles pas la cause première de nos malheurs ? Sont-ce les agences de notation qui font passer les Etats sous leurs fourches caudines et les conduisent à des politiques de rigueur ? Sont-ce les banques ? Ces monstres froids, qui privilégient leurs intérêts, ceux de leurs dirigeants et de leurs actionnaires, au détriment de ceux de leurs clients prêteurs et emprunteurs ? Sont-ce les commissaires aux comptes qui ne livrent pas une traduction comptable sérieuse et exhaustive des activités économiques ?


En fait, ces agents économiques, ces pratiques, ces techniques jouent tous un rôle conforme à leur intérêt, dans un rapport de force évolutif, en s’efforçant de s’approprier, autant que faire se peut, l'information et  l'argent, avec la grande liberté que leur laisse une régulation trop parcellaire, impuissante à maîtriser les abus.

Nous le savons ! Nous savons que sans gouvernement mondial, sans régulation unique, sans moyens de surveiller et de sanctionner le manquement à des règles communes, il est utopique de vouloir maîtriser la machine, tout seul, dans un petit coin de la planète !

Est-ce pour autant opportun et judicieux de vouloir globaliser ces opérateurs en les incluant dans une entité diabolique à laquelle il faut déclarer la guerre ? N’est-ce pas le summum de la mauvaise foi du politicien en quête de pouvoir que d’annoncer très officiellement que l’adversaire de la France, ou du moins d’un potentiel futur Président de la France, est "le monde de la Finance" ! D’autant qu’il précise que cet adversaire est "sans nom" et "sans visage", pour pousser au bout le jeu de la démagogie et détourner la mauvaise humeur du peuple sur ce fantôme inatteignable en tant que tel, et donc inoffensif pour ce nouveau Caton ! Un ennemi aussi globalisant et facilement identifiable ne pouvait que susciter une large adhésion des mécontents de tout bord, sans leur permettre de discerner les causes réelles, et moins encore les remèdes à apporter ; et donc de mesurer la difficulté de la tâche à accomplir et l’importance, pour tous, des sacrifices et des efforts à engager !


Cette pratique démagogique ne permet-elle pas finalement à nos représentants élus d’obtenir un large consensus des citoyens en s’accordant avec eux sur une responsabilité extérieure, fut-elle vague et fictive, que nous nous empressons, pour la plupart, d’accepter pour nous exonérer d’une prise de conscience perturbante ? Cela autorise les mêmes élus qui se succèdent sans résultats probants depuis des dizaines d’années, de se perpétuer et de nous promettre des lendemains qui chantent, tout en encourageant la passivité du citoyen-souverain à l’égard du dérèglement de notre démocratie.

3 février 2012

La simplification outrancière du débat public

Publié dans En France

Le débat politique dans une démocratie adulte doit-il être systématiquement simplifié, en faisant référence à des concepts caricaturaux, à des termes apparemment univoques dont la répétition permet à l'auditeur de s'y reconnaître sans effort, interfaces commodes pour gommer la complexité d’un sujet.
Ainsi en est-il par exemple des 35 heures, du bouclier fiscal, de l'ISF, de l’Europe, de la dette, de la TVA sociale, etc.… et particulièrement des "niches fiscales".
Ces simplifications outrancières que commentateurs et hommes politiques justifient par le manque de temps et la difficulté d'en expliquer précisément les tenants et aboutissants, sont quelque peu injurieuses pour l'électeur considéré ainsi comme un enfant à qui suffit l'apparence des choses plus que leur réalité. Nous évitons ainsi de rentrer dans des explications trop longues et de susciter l'esprit critique, mais nous favorisons le simplisme, le manichéisme, les positions partisanes et l'esprit de contradiction stérile.
Nous avons été les témoins depuis plusieurs mois de références systématiques aux "niches fiscales", par majorité et opposition, commentateurs et économistes, pour évoquer des solutions miracles susceptibles de réduire notre déficit budgétaire.
La multiplicité et la diversité de nature des déductions fiscales décidées par le parlement peuvent-ils sérieusement donner lieu à un débat responsable dans notre pays à partir de la seule notion de "niches fiscales" ?
Certes, il s'agit d'un terme univoque bien commode pour simplifier le débat et occulter les vraies questions de fond qui permettent de distinguer le bon grain de l'ivraie, d'autant plus que cette terminologie est en elle-même porteuse d'un sens péjoratif, évoquant  l'idée d'une "niche" et donc d'un refuge confortable, à l'abri des impositions fiscales, réservé naturellement aux contribuables les plus aisés et aux groupes de pressions les plus importants, transformés pour l'occasion en chiens de garde. Cette vision caricaturale qui naît spontanément dans l'esprit du citoyen auditeur, mal informé, n'est même pas combattue par les membres du gouvernement qui pourrait pourtant utilement faire œuvre de pédagogie et sortir de cette notion réductrice et démagogique.

Compte tenu de l'extrême diversité de ces déductions fiscales, il est capital de privilégier le contenu de ce qu'il est convenu d'appeler improprement des "niches", qui exprime une volonté politique au service d'un objectif de développement économique ou social, conforme au rôle de l'État.
C'est sur le bien-fondé de l'objectif de chacune de ces niches que le citoyen devrait pouvoir se déterminer, au vu des arguments de la majorité et de l'opposition. C'est aussi sur l'évaluation des résultats de cette politique au regard de l'objectif initial. La Cour des Comptes nous dit que les résultats ne sont pas toujours à la hauteur de l'effort ; le débat doit alors être centré sur le choix de la décision corrective : abandon de la mesure ou modification des modalités de mise en œuvre afin de supprimer les effets d'aubaine et les détournements condamnables…

Sans vouloir entrer dans le détail des insuffisances constatées par la Cour, les niches sont-elles, dans leur principe, aussi scandaleuses que le discours habituel et la terminologie choisie pourraient le laisser penser ?
Inciter les citoyens à contribuer au financement des associations caritatives qui assurent l'aide aux plus défavorisés, par la distribution de nourriture, l'hébergement, l'aide à la réinsertion, est-ce une chose anormale pour un État qui se targue d'être un État providence et qui se veut garant des besoins vitaux de ses ressortissants sans y consacrer les moyens nécessaires ?
Inciter par des exonérations fiscales les ménages à avoir recours de façon légale à des aides ménagères, créant ainsi des emplois déclarés, générateurs de charges sociales et de recettes fiscales, est-ce une chose anormale pour un État qui s'efforce de favoriser l'emploi légal et de faire rentrer des recettes fiscales et sociales ?
Inciter les Français à investir dans les économies d'énergie et favoriser l'acquisition de leur logement, en accordant des déductions fiscales sur les intérêts d'emprunts, est-ce une chose anormale pour un État qui a décrété le droit au logement pour tous et affirmé sa volonté de promouvoir le développement durable ?
Inciter les contribuables à investir dans les départements d'outre-mer pour développer l'emploi et l'économie locale est elle une chose anormale pour un État responsable du développement économique et de la paix sociale sur tout le territoire, et principalement dans les régions les plus éloignées et les plus défavorisés ?
Il serait possible aussi d'énumérer tous les dispositifs improprement appelés "niches fiscales" destinés à mettre en œuvre des politiques destinées à favoriser la création et le développement des entreprises, seules pourvoyeuses de richesses, d'emplois et de ressources pour l'État ?
Si le choix politique à l'origine d'une mesure de réduction fiscale peut toujours être contesté et doit toujours pouvoir être remis en cause, il n'en est pas de même de la technique budgétaire ainsi utilisée qui mériterait de faire école.

Pour mettre en œuvre une politique, un gouvernement dispose désormais essentiellement de sa politique budgétaire, soit par la modification de l'assiette et du taux des prélèvements obligatoires, soit par le montant et l'affectation des dépenses. Celles-ci peuvent prendre la forme de services mis en œuvre par des agents publics, de subventions, dotations ou investissements… Dans tous les cas l'intervention de l'État est coûteuse car ces dépenses nécessitent la définition de règles, le recueil des demandes, l'examen des dossiers, l'affectation et le contrôle des deniers publics.
La technique de la déduction fiscale est un procédé plus économique puisque l'administration se contente de vérifier le bien-fondé de la déduction ; elle supprime formalités, les contrôles tatillons, les pertes de temps, les gaspillages de papiers… Elle a également l'avantage de laisser un choix au contribuable qui peut affecter ou non une partie de son impôt à l'objectif qui lui tient à cœur ; on redonne ainsi la parole aux citoyens. Enfin, ce procédé comporte un effet de levier de la dépense publique puisque l’agent économique contribue de façon plus importante que le montant de l'impôt ne le permettrait ; cette contribution peut-être deux à trois fois supérieure à la déduction autorisée.
Ainsi les avantages de cette procédure budgétaire sont tels qu'il serait réellement dommage de s'en priver. Encore que les vieilles croyances sont dures à disparaître et que ce procédé a toujours été, et se trouve encore considéré comme un cadeau fait aux riches, peu avouable, voir occulte. C'est ainsi que le montant de la déduction fiscale n'est toujours pas intégré à l’impôt réellement payé, alors que la contribution versée l'a bien été au service d'une politique voulue et encouragée par les pouvoirs publics qui, à défaut, devraient y consacrer d’autres ressources. D'où, là encore, une nouvelle raison de lancer l'opprobre sur ceux qui utilisent les niches fiscales et qui semblent "exonérés" de l’impôt.

Cet exemple illustre bien les dangers de la simplification abusive du débat public, qui encourage les idées fausses et ne sont pas faites pour encourager les citoyens à s'investir dans le débat public de façon responsable ; la démocratie n'en sort pas grandie.

C'est politique !

Publié dans En France

 

C'est politique !... Sésame des apprentis sorciers ? Il n'y a pas un jour qui passe sans que, dans les familles, dans les journaux, dans la rue, dans les conseils d'administration, dans les instances professionnelles et syndicales, et bien sûr au Gouvernement et au Parlement… ... ne soit prononcée cette sacrosainte expression, ce sésame miraculeux, ce viatique purificateur : c'est politique ! Il n'y a pas un seul citoyen, pas un cadre, pas un journaliste, pas un administrateur, pas un élu, qui ne cède pas à la tentation d'expliquer l'inexplicable par cette formule magique.

Certes, nous savons tous que la politique traite des affaires de la cité, et qu'elle se définit comme "l'art et la pratique du Gouvernement des sociétés humaines".

Mais, en fait, que recouvre dans la réalité cette notion de "choix politique" ? Comment peut se définir la décision politique ?
Est-ce une décision prise dans l'intérêt général sur des critères qui ne sont pas uniquement techniques ou juridiques, mais qui demeurent logiques et explicables ? Si c'est le cas, sa spécificité réside plus dans l'objectif poursuivi que dans le mode de raisonnement. Il suffit alors de démontrer l'intérêt de la mesure pour la collectivité concernée.
Il en était ainsi par exemple du statut dérogatoire de la Fonction Publique, avec ses prérogatives exorbitantes, lorsqu'il a été instauré à la fin du XIXème siècle, et qu'il s'agissait d'assurer la continuité du service public et l'adaptation constante aux nécessités du moment. Il n'en est plus de même aujourd'hui alors que les sujétions principales ont été supprimées et que l'objectif est si peu respecté qu'il faut même de nouvelles lois, d'ailleurs impuissantes à empêcher les discontinuités du service de l'usager.
Faire un choix politique, prendre la décision d'agir ou de ne pas faire, c'est l'art d'arbitrer entre le souhaitable et le possible, c'est à la fois le courage de faire accepter ce qui est souhaitable, et la force de faire supporter ce qui est possible. Ce n'est pas à la portée de beaucoup de responsables. Cela exige un renoncement à plaire et un certain détachement par rapport à la pérennité de ses fonctions d'autorité.
Mais invoquer le caractère politique d'une décision revient en fait plus souvent à distinguer les choix politiques, quelque peu erratiques, des décisions rationnelles, argumentées, fondées sur des faits, des expériences, des textes et définies à l'aune de critères scientifiques et techniques : dans de tels cas, n'est-ce pas dangereux pour la démocratie de laisser à un pouvoir discrétionnaire et partisan, fut-il élu, le soin d'orienter l'action publique en faisant fi, chaque fois que nécessaire, des éléments objectifs et des finalités admises par tous ?
Evoquer le primauté du politique, c'est également un moyen d'opposer les travaux de salariés, administrateurs ou spécialistes, techniciens, juristes ou comptables censés aboutir à des conclusions théoriques jugées rigides, rigoureuses et souvent présentées comme inexplicables et donc impopulaires, aux décisions d'élus détenteurs de la vérité au nom du mandat de leurs électeurs, auréolés de leur légitimité et armés du pragmatisme que leur dicte la crainte de la sanction électorale.
Il ne serait pas totalement infondé de voir dans une telle attitude l'alibi choisi par les politiques pour imposer leurs vues aux technocrates, repousser les réformes ou en réduire la portée, sans avoir à apporter d'arguments sérieux qui, pour n'être ni juridiques ni techniques, devraient pourtant pouvoir être exposés et discutés publiquement. N'est-ce pas alors un moyen de renoncer aux exigences de courage et de pédagogie qui devraient être consubstantielles à un mandat électif ?
Il n'est pas jusqu'au plus petit des élus, anonyme sur une liste, promu à l'occasion d'une simple élection professionnelle ou syndicale, asservi à une discipline partisane, qui ne se targue de cet avantage décisif dans sa moindre décision. Il n'est pas rare d'ailleurs que ce mal touche aussi des non élus, en charge d'une parcelle d'autorité, qui se réfèrent à cette primauté du politique pour se dispenser de toute explication.
Plus grave encore, l'invocation du "choix politique" est parfois très commode pour couvrir d'une apparence de respectabilité une décision motivée par des raisons pas toujours avouables - fussent-elles d'Etat - et à fortiori lorsqu'elles résultent d'intérêts partisans, corporatistes, syndicaux ou personnels, avec des conséquences quelque peu contestables sur le plan de l'éthique ou du bien commun véritable.
Plusieurs exemples nous viennent spontanément à l'esprit, comme l'ancien mode de financement des partis politiques, ô combien particulier, ou celui, encore actuel, des syndicats à travers le 1% patronal ou les crédits formation…, autant de modes de financement contestables et condamnables longtemps légitimés par la seule autorité du "choix politique" sans validation du législateur.
C'est politique ! est alors synonyme de "circulez il n'y a rien à voir !".
Ne sourions pas ! Sous couvert d'une formule d'apparence incontestable et rassurante, c'est en fait d'un crime de lèse-démocratie dont il s'agit, chaque fois que la décision porte atteinte à la transparence, à l'honnêteté et à l'intérêt public bien compris !
La phrase de D'Alembert nous revient alors à l'esprit :"la politique, c'est l'art de tromper les hommes !".
A une époque où le niveau de connaissance et de conscience de l'opinion publique est relativement élevé, dans un pays où le respect de l'éthique, du droit et de la transparence publique est élevé au rang des principes fondamentaux, il n'est pas sûr que les techniques chères à Machiavel voilà bien longtemps soient encore d'actualité, à fortiori lorsqu'elles sont utilisées par des apprentis sorciers !

Adossée à des fondamentaux politiques avérés. Magistro, une tribune critique de bon sens, raisonnée et libre, d'information civique et politique.

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