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Qualité des comptes publics

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Des comptes publics de qualité douteuse
 
Mark Twain disait : "Les faits sont têtus. Il est plus facile de s’arranger avec les statistiques." Ces "arrangements" concernent notamment la comptabilité et la statistique publiques, pour lesquelles l’habitude prévaut d’enregistrer les personnes, les évènements, les dépenses ou les recettes, d’après un étiquetage administratif ou juridique qui ne correspond pas forcément à la réalité, ni aux critères qui ont de l’importance pour prendre des décisions.
De ce fait nos dirigeants disposent souvent d’une information défaillante, non parce que les chiffres mis à leur disposition seraient gravement erronés – cela est assez rare – mais en raison du mauvais agencement conceptuel et institutionnel qui préside à leur recueil. Autrement dit, des chiffres exacts peuvent donner des informations fausses s’ils résultent de l’attribution de la même dénomination à des faits de nature différente.
Le problème n’est pas que le nombre de tubercules dans le panier serait faux, il est que le panier étiqueté "navets" contient à la fois des navets, des radis et des pommes de terre, aliments qui n’ont ni les mêmes propriétés nutritives ni les mêmes qualités organoleptiques. Aucun cuisinier n’accepterait que les cageots censés contenir uniquement des navets soient en fait remplis de différentes sortes de légumes. Or nos dirigeants sont obligés de "faire avec" des informations résultant d’une confusion entre carottes et navets – confusion que beaucoup d’entre eux contribuent d’ailleurs à entretenir car elle est souvent "politiquement correcte". Comment s’étonner, sachant cela, si les ragouts qu’ils nous cuisinent ne sont conformes ni à ce qu’ils auraient voulu concocter, ni à ce que nous aimerions déguster ?
Pour comprendre cette faiblesse des instruments de pilotage dont disposent les dirigeants politiques, rien ne vaut un exemple. Nous en avons choisi un relatif aux retraites par répartition, sujet sur lequel gouvernements et législateurs ont à prendre des décisions délicates. Chaque lecteur pourra en trouver d’autres en interrogeant sa propre expérience.
 
Des cotisations sociales en trompe-l’œil
Dans son rapport 2015 le Conseil d’orientation des retraites (COR) fournit des données sur le financement des pensions distribuées par l’ensemble des régimes français de retraites par répartition, et sur l’évolution de ce financement entre 2002 et 2013. Le total des sommes versées à titre de pensions de retraite atteignait 315 Md€ en 2013, soit presque 15 % du PIB : il ne s’agit pas d’une mince affaire. Pourtant les catégories retenues par le COR sont purement administratives et, compte tenu de l’intrication désordonnée des comptes de l’État, des organismes de sécurité sociale et des autres organismes de protection sociale, elles ne correspondent pas forcément à ce que l’on peut imaginer en lisant les intitulés.
Soit par exemple le poste de loin le plus important, les cotisations sociales. Son pourcentage dans le total décroit de 83 % en 2002 à 75 % en 2013. Mais ce poste recense-t-il uniquement des cotisations ? Les soi-disant "cotisations patronales" versées par l’État employeur ont en fait, économiquement, pour une part importante – et fortement croissante sur la période étudiée – la nature de subventions d’équilibre. La Commission des comptes de la sécurité sociale, qui cherche à concilier la vérité et le politiquement correct, parle à leur sujet de "cotisations d’équilibre". Si l’État avait doté ses fonctionnaires d’une caisse de retraite, ce que ses dirigeants ont refusé à plusieurs reprises en dépit des études réalisées à ce sujet, les choses auraient pu être clarifiées : il aurait cotisé à un taux normal, comme le font la SNCF, la RATP et d’autres entreprises "à statut" dotées d’un régime de retraite "spécial", et il aurait versé à cette caisse une subvention d’équilibre, comme il le fait pour ces régimes (à hauteur de 7 Md€ par an). On aurait évité de mettre dans le panier "cotisations" un mélange de cotisations et de subventions.
Entrons un peu plus dans le détail. Il est probable que la subvention, réelle mais dissimulée, de l’État au régime spécial de ses propres agents dépasse 15 Md€ par an – le chiffre qui avait été avancé par les pouvoirs publics en 2010, lors de la présentation de la réforme des retraites réalisée cette année-là, comme étant la prise en charge par l’État du déficit des retraites de ses fonctionnaires. Le taux de cotisation patronale d’assurance vieillesse indiqué dans la loi de finances pour 2014 s’élève à 126 % pour les militaires et à 74 % pour les fonctionnaires civils. La moitié environ de ces soi-disant cotisations constitue en réalité une subvention d’équilibre déguisée. D’où vient cette comptabilisation inadéquate ?
 
La confusion entre retraite par répartition et retraite supplémentaire professionnelle
Les pensions des fonctionnaires relèvent à la fois de la couverture sociale ordinaire, à laquelle a droit chaque citoyen, et d’une retraite d’entreprise, qui devrait normalement être provisionnée, c’est-à-dire fonctionner par capitalisation. Cette double nature est particulièrement facile à constater dans le cas des militaires : en majorité ceux-ci peuvent liquider leur pension exceptionnellement tôt, tout simplement parce qu’il est difficile d’envoyer un sexagénaire crapahuter au Mali ou en Afghanistan. Il faudrait, logiquement, que les militaires disposent, en sus de l’assurance vieillesse de tous les Français, d’une couverture professionnelle correspondant aux spécificités de leur métier. Cette retraite professionnelle devrait fonctionner en capitalisation, pas en répartition. Les fonctionnaires civils et les magistrats devraient de même disposer d’une retraite professionnelle par capitalisation, moins onéreuse du fait que leurs métiers ne comportent pas les mêmes risques ni les mêmes exigences que celui des armes.
L’État n’a hélas jamais fait cette distinction entre les deux composantes des retraites de ses agents, et encore moins passé les provisions requises pour la retraite supplémentaire qu’il leur accorde. Il se trouve ipso facto obligé de payer ce qui leur est dû au-delà d’une pension "normale" à l’aide de ses recettes de l’exercice, ou en empruntant, au lieu de puiser dans les ressources de son fonds de pension. En revanche, il continue à ne pas constituer de provisions pour les promesses qu’il fait à ses agents au-delà de ce qui est normal en répartition. Nous sommes en plein méli-mélo entre retraite par répartition et retraites supplémentaires professionnelles, confusion qui rend les comptes de l’État conceptuellement erronés.
 
À quand un taux de cotisation de 200 % ?
Même si les effectifs de fonctionnaires de l’État diminuent, comme le voudraient ceux – dont je suis – qui plaident en faveur d’un recrutement réalisé très majoritairement hors statut de la fonction publique, il y aura durant plusieurs décennies autant de pensions à payer, rapportées à moins de fonctionnaires en exercice. Si les pratiques actuelles perdurent les taux de cotisation patronales relatifs aux fonctionnaires stricto sensu vont donc augmenter jusqu’à des niveaux astronomiques, même si le régime de la fonction publique bénéficie de la compensation démographique. Les diminutions d’effectifs produiront (comme cela fut déjà le cas pour celles qui ont eu lieu) nettement moins d’économies budgétaires qu’espéré, car il y a toujours à payer sur le budget de l’année le financement de la fraction "professionnelle" des pensions qui aurait dû être provisionnée, c’est-à-dire se traduire par une dépense il y a des années ou des décennies.
Le mensonge budgétaire qui, depuis plus d’un quart de siècle, a minimisé artificiellement les déficits, a engendré une dette envers les fonctionnaires qu’il faut maintenant rembourser en payant totalement en répartition des pensions qui auraient dû être provisionnées pour leur partie professionnelle. Ce mensonge nous colle aux chaussures comme de la mélasse, entravant notre marche.
 
Les faux-semblants du budget de la défense
Ces erreurs pèsent de nos jours plus spécialement sur le budget des armées, en raison de la diminution des effectifs et de la décision qui a été prise sans réflexion économique sérieuse d’instaurer un taux de cotisation patronale militaire différent de son homologue civil. Les cotisations à verser actuellement au régime professionnel des militaires, s’il en existait un en bonne et due forme, fonctionnant par capitalisation, seraient moindres que les sommes qu’il faut débloquer pour servir les pensions professionnelles dues à des militaires qui étaient en activité à une époque où la France avait davantage de soldats. Pour avoir des comptes véridiques, et savoir par exemple ce que coûte effectivement aujourd’hui notre Défense nationale, il faudrait d’un côté constituer des provisions destinées aux prestations futures qui découleront de l’activité actuelle, et de l’autre réunir les dettes anciennes en un compte dont l’apurement progressif ne serait pas imputé au budget de la défense. Hélas, les choix effectués par les pouvoirs publics depuis des décennies, quelle qu’ait été la majorité politique, n’ont jamais clarifié les choses. Le manque de moyens de nos forces armées tient pour une part à cette bévue comptable qui mélange le remboursement de dettes contractées jadis et les dépenses de l’exercice.
 
Quid des comptes "réguliers et sincères" prévus par la constitution ?
Selon l’article 47-2 de la Constitution "les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière." Ce n’est pas le cas lorsque des subventions sont déguisées en cotisations sociales et lorsque le remboursement de dettes anciennes est confondu avec un coût de fonctionnement actuel. Le Conseil constitutionnel aurait dû depuis longtemps mettre bon ordre à cette tricherie et à cette erreur, qui sont hélas reproduites et accentuées de loi de finances en loi de finances.
 
Un recours à l’endettement fortement sous-estimé
Le financement des pensions, selon le COR, a commencé à faire appel en 2003 ou 2004 au prélèvement sur les réserves (essentiellement constituées par les régimes complémentaires) et à l’endettement. Ce besoin de financement aurait culminé à 7 % en 2010 et serait de 6 % en 2013.
La réalité est différente.
Les comptes de l’État, de la sécurité sociale et des autres organismes de protection sociale étant des vases communicants dans le système déresponsabilisant d’État providence qui est aujourd’hui le nôtre, le déficit des retraites peut aisément être transféré à d’autres branches de la sécurité sociale, à l’assurance chômage et à l’État. La branche famille a été largement mise à contribution, les portions de pension correspondant à des droits familiaux ayant été mises les unes après les autres à la charge de la branche famille, sous le fallacieux prétexte qu’il s’agirait de droits non contributifs. Comme si les cotisations vieillesse, qui ne servent en rien à préparer les pensions futures, pouvaient donner raisonnablement naissance à des droits contributifs, et comme si la mise au monde et l’éducation des enfants ne faisaient pas partie de l’investissement dans le capital humain qui, lui seul, en bonne logique économique, devrait ouvrir des droits à pension contributifs ! Ainsi une partie de la dette portée par la CADES vient-elle de la CNAF selon la comptabilité officielle alors qu’elle vient en réalité du système de retraites au profit duquel la CNAF a été injustement mise à contribution.
 
Un phénomène analogue a lieu avec Pôle emploi.
En décidant qu’il faut que l’assurance chômage cotise à la CNAV pour les chômeurs si l’on veut qu’ils aient des droits à pension, ce qui n’a ni queue ni tête du point de vue économique, on augmente le déficit de l’assurance chômage, et donc son endettement, pour alimenter la branche vieillesse. Là encore, les dettes engendrées par notre système de retraites apparaissent au passif d’un autre organisme.
Enfin, et c’est le plus important, les subventions d’équilibre versées par l’État à certains régimes (SNCF, etc.), et surtout les impôts et taxes qu’il affecte à la retraite par répartition (respectivement 2 % et 11 % du financement de celle-ci en 2013), augmentent ses dépenses et réduisent ses recettes, donc accroissent son déficit.
Le total est difficile à calculer, mais on peut estimer que le système de retraites par répartition est en fait, sinon en droit, financé par recours à l’endettement dans une proportion à peu près double de ce que dit le rapport du COR qui se limite à une comptabilité bureaucratique dépourvue de réalisme économique. Le fait que cet endettement figure au passif de l’État et non à celui de la CADES est une dissimulation comptable de la réalité économique.
 
"Soyez libéraux, soyez socialistes, mais ne soyez pas menteurs !"
Cette admonestation faite par Jacques Rueff dans les dernières pages de son œuvre majeure, L’ordre social, parue à la Libération, n’a guère eu de succès. Dès 1945, en entérinant le passage à la répartition opéré par le Gouvernement de Vichy, tout en conservant le lien entre cotisations aux caisses de retraite et obtention de droits à pension comme si les retraites fonctionnaient encore par capitalisation, les pouvoirs publics français se sont engagés sur la voie de la production massive de faux droits, forme particulière du mensonge dont Rueff a montré la nocivité. Ils persévèrent depuis dans cette voie, notamment au niveau de la comptabilité publique qui touche aux questions de retraite par répartition.
Rueff l’a démontré avec talent : "La démocratie en régime de faux droits n’est plus qu’une amusette à nigauds, tout au plus bonne à détourner l’opinion d’un drame qu’elle n’est pas admise à contempler." Benoît XVI, dans l’encyclique Caritas in veritate, a souligné plus récemment ceci, qui va dans le même sens : "Sans vérité, sans confiance et sans amour du vrai, il n’y a pas de conscience ni de responsabilité sociale, et l’agir social devient la proie d’intérêts privés et de logiques de pouvoir." Tel est bien le malheureux sort de nos démocraties ; elles ont le plus grand besoin que l’on mette fin au mensonge qui gangrène les retraites par répartition et aux confusions conceptuelles qui empêchent la comptabilité publique de fournir une image véridique de la réalité.
BICHOT Jacques

Né le 5 septembre 1943
Marié – 4 enfants


Economiste
Professeur émérite à l'Université Lyon 3


Doctorat en mathématiques
Doctorat d’Etat en sciences économiques
 
Carrière universitaire en mathématiques puis en économie
Professeur émérite à l’université Jean Moulin (Lyon 3)
 
Membre du Conseil Economique et Social (1984-1999)
Responsabilités dans le mouvement familial (1980-2001)
 
Ouvrages (sélection)
Huit siècles de monétarisation (1984)
Économie de la protection sociale (1992)
Quelles retraites en l’an 2000 (1993)
La monnaie et les systèmes financiers (1997)
Retraites en péril (1999)
Les autoroutes du mal( avec Denis Lensel)(2001)
Quand les autruches prendront leur retraite (avec Alain Madelin) (2003)
Atout famille (avec Denis Lensel) (2007)
Urgence retraites, petit traité de réanimation (2008)
Retraites : le dictionnaire de la réforme (2010)
Les enjeux de 2012 ; abécédaire de la réforme (2012)
La mort de l’Etat providence ; vive les assurances sociales 2013)
Le Labyrinthe, compliquer pour régner (2015)

Distinctions
Chevalier de la légion d’honneur
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